‘‘النقد الدولي‘‘ يحذر الحكومة من تخفيض الضريبة العامة على المبيعات

خفض صندوق النقد الدولي في ختام مراجعته الاولى للمملكة توقعاته للنمو الاقتصادي للعام الحالي الى 2.4 %، بدلا من تقديراته السابقة عند 2.8 %، عازيا ذلك الى الصدمات الخارجية.

وطالب صندوق النقد الدولي، في بيانه الختامي، بضرورة مراعاة التدرج في اجراء أي تخفيض في النسبة العامة للضريبة على المبيعات (حاليا 16 %) في السنوات المقبلة وعدم الاقدام على التخفيض إلا اذا ظهرت دلائل واضحة على اتساق حصيلة الايرادات مع المستوى المتوقع.

وجدد النقد الدولي تأكيده أن البنك المركزي الاردني يدير السياسة النقدية بمهارة في السنوات الأخيرة؛ حيث يشكل سعر الصرف المربوط بالدولار الاميركي ركيزة مهمة للاقتصاد.

وذكر الصندوق أن الظروف السلبية أثرت سلبا على الاقتصاد الوطني من ناحية الانتاجية ونصيب الفرد من نمو الدخل؛ حيث كان متأخرا عن أداء الأسواق الصاعدة.

واعتبر النقد الدولي أن نظام الاعفاءات الضريبية الحالي لا يشجع الاستثمار في المملكة على النحو المرغوب فيه ويساهم في قدر كبير بفقدان الايرادات وفي ابقاء الدين العام عند مستوياته المرتفعة.

واشار النقد الدولي الى اهمية تنفيذ الاتفاق الذي تم مؤخرا مع الاتحاد الاوروبي بشأن تخفيف قواعد المنشأ بالنسبة للصادرات الوطنية، مشيرا الى أن الموازنة العامة بحاجة لمنح اضافية بغية التغلب على ضغوط الانفاق المتعلقة باللاجئين ودعم عملية الضبط المالي التي تقوم بها السلطات.

واشاد النقد الدولي بجهود الحكومة في مجال شركة الكهرباء الوطنية وتحولها للغاز الطبيعي في عمليات التوليد، مشيرا الى انها ستحقق أرباحا في نهاية 2016.

توقعت بعثة صندوق النقد الدولي، تحسن أداء الاقتصاد الأردني خلال العام المقبل، الأمر الذي سيعتمد على إصلاحات ضبط الأوضاع المالية في بادئ الأمر، وسط اعتبار "النقد" أن بداية البرنامج الجديد مع المملكة جيدة ومشجعة إلى حد ما أيضاً.

وبحسب البيان الختامي للبعثة التي زارت العاصمة عمَّان في الفترة ما بين25 تشرين الأول (أكتوبر) و8 من تشرين الثاني (نوفمبر) الحالي لإجراء أول مراجعة للبرنامج الاقتصادي الأردني – المدعوم ببرنامج تسهيل الصندوق والمتفق مع المادة 4 من قانون الاستشارة، فقد حقق الأردن نجاحات كبيرة في التعامل مع الصدمات السلبية التي ضربته محلياً وإقليمياً في السنوات الأخيرة.

وقال البيان ان الاردن حقق نجاحاً كبيراً في معالجة الصدمات الخارجية خلال السنوات الماضية. فقد احتفظ الاقتصاد بصلابته ومايزال يتمتع بأساسيات اقتصادية قوية.

ويشكل سعر الصرف المربوط بالدولار الاميركي ركيزة مهمة للاقتصاد، كما تحافظ الاحتياطيات على مستويات مريحة، والنظام المالي سليم ويتمتع بمستوى جيد من رأس المال.

وقد تحقق تقدم كبير في الحد من عجز المالية العامة والوصول بأسعار الفائدة الى مستويات منخفضة، مما ساعد على تحفيز الائتمان ودعم النمو. ويرجع الفضل في كثير من هذه التطورات الى جهود السلطات المتواصلة على صعيد السياسات والاصلاح.

وأشار البيان إلى أن المملكة، رغم الأداء الجيد، ما تزال تواجه العديد من التحديات التي تواصل ضغطها على اقتصادها. فما يزال نمو الناتج المحلي الإجمالي تحت المستوى المطلوب، فيما تواصل معدلات البطالة ارتفاعها خاصة بين الشباب والإناث، كما تواصل الظروف الإقليمية –بما فيها الصراعات التي طال أمدها وأزمة اللجوء السوري- في إعاثتها الفساد في المشاعر المحلية والمالية العامة للمملكة، فضلاً عن الاستثمار وحساب المملكة الجاري الخارجي. وفي الوقت نفسه، بصرف النظر عن هذه الظروف القاهرة، هناك أدلة تقول إن أداء الأردن الاقتصادي –من حيث الإنتاجية ومعدل نمو الدخل للفرد الواحد- قد تخلف عن أداء الدول الأخرى في الأسواق الناشئة حتى في الفترة التي سبقت ظهور الأحداث الإقليمية، وتحديداً عقب وقوع الأزمة الاقتصادية العالمية في العام 2008. وهذا يتطلب من حكومة البلاد إعادة التفكير بسياساتها، ووضع إصلاحات تختص بتدعيم الاستثمار والإنتاجية، لمواصلة وضع الدين العام على طريق الانخفاض إلى مستويات سليمة دائمة وتعزيز الإنصاف والظروف الاجتماعية الاقتصادية.

وأوضح البيان، من جهة أخرى، أن برنامج الحكومة يركز بشكل رئيسي على التصدي للتحديات المذكورة سابقاً. ويعد ضبط الأوضاع المالية التدريجي والثابت، الذي يقوده إطار عمل إصلاحات الإعفاءات الضريبية وضريبة الدخل، أمراً حاسماً لتحقيق الاستقرار وتخفيض الدين العام بغية مساعدة المالية العامة في الارتكاز على أساس أفضل وأسلم هيكلياً. وسوف يساعد هذا الأساس القوي في تحسين الاستعداد والتحضير للصدمات المستقبلية المحتملة، في ضوء أنه يعالج احتياجات الإنفاق التي تضغط على الاقتصاد، ولكونه يوازن بشكل أفضل العبء الضريبي بين القطاعات ويحسن آلية توزيع الدخل أيضاً.

ووفقاً للبيان، فإن النظام الضريبي المتبع حالياً في المملكة لا يساعد في الترويج للاستثمار وفرص العمل كما كان ينبغي له عند وضعه، ويميل أكثر إلى تفضيل شرائح الدخل الأعلى من السكان، في حين تسهم الإيرادات الضائعة في إبقاء الدين العام على مسار الارتفاع إلى درجة لا يمكن تحملها.

ومع استمرار مخاطر البيئة الخارجية الصعبة على المدى المتوسط، والقلق الذي يلف مسألة حجم مساعدات الجهات المانحة، تصبح هذه الإصلاحات على قدر أكبر من الأهمية وضرورية أيضاً للحفاظ على استقرار الاقتصاد الكلي وتعزيز ثقة المستثمر وتخفيف نقاط الضعف في الاقتصاد الأردني. وسوف تقدم هذه الإصلاحات أيضاً أساساً صلباً للإصلاحات الهيكلية الأخرى التي يمكن أن تعزز الظروف المواتية للمزيد من النمو الأكثر شمولاً وارتفاعاً. ويعتبر التقدم الذي أحرزته المملكة على كافة هذه الأصعدة مشجعاً للغاية. ومع ذلك، هناك حاجة إلى تركيز أكبر وتدابير خاصة من أجل تحسين الظروف الصعبة والمتدهورة في سوق العمل المحلية، ما سيدعم بدوره أيضاً النمو الأكثر شمولاً والأعلى من حيث المستوى.

الآفاق والمخاطر

على الرغم من النمو المنخفض في العام 2016، يتوقع صندوق النقد الدولي للاقتصاد الأردني أداء أفضل في العام المقبل. ومن المتوقع لنمو الناتج المحلي الإجمالي أن يصل إلى 2,4 % في نهاية العام الحالي، أي ما دون الـ2,8 % المتصورة تحت إطار عمل البرنامج، والذي يعود إلى تأثير قطاعات معينة -مثل قطاع التعدين- الذي يبدو أنه يتعافى. وباستثناء هذه القطاعات، نما الناتج المحلي الإجمالي المحلي الحقيقي (المعدل موسمياً) بمعدل سنوي يناهز الـ3 % في النصف الأول من العام الحالي، ما يبشر بآفاق جيدة للعام المقبل. ويعتمد هذه التحسن الدائم للعام 2017، والسنوات القليلة التي ستليه، بشكل كبير على أن لا تتدهور البيئة الإقليمية أكثر وعلى تنفيذ الاتفاقية الأخيرة مع الاتحاد الأوروبي حول تخفيف قوانين المنشأ للصادرات الأردنية. وعلى الرغم من ذلك، تواصل الصراعات الإقليمية وآفاق دول مجلس التعاون الخليجي في كونها مصادر رئيسية ومهمة للمخاطر التي تهدد النمو الاقتصادي للمملكة.

ومع توقعات مواجهة الأردن للمزيد من نقاط الضعف والمخاطر على المدى المتوسط، يتطلب تنفيذ سياسات السلطات والإصلاحات الدعم المتواصل –الذي يقدم في الوقت المناسب- من المجتمع الدولي. وتشير تقديرات فريق صندوق النقد الأخيرة إلى أن تأثير اللاجئين السوريين على الاقتصاد الكلي ينخفض باستمرار، لكنه يواصل سلبيته، على النمو وميزان المدفوعات والمالية العامة للمملكة.

وفي حين تم تكثيف التمويل بشروط ميسرة، والمنح خارج الميزانية التي التزمت بها الدول مع الأردن، ما تزال هناك حاجة إلى منح للميزانية من أجل تخفيف ضغوطات الإنفاق على اللاجئين ولمساعدة الحكومة على تدعيم النظام المالي ككل. ويقدر فريق الصندوق عجز منح الميزانية عند 610 ملايين دولار للعام 2018. ودون هذا الدعم الإضافي، ستلوح في الأجواء مخاطر كبيرة لاستقرار وتخفيض الدين العام للعامين 2016 و2018، على الرغم من التوحيد المالي الشامل.

السياسات والإصلاحات المناسبة للحفاظ على استقرار الاقتصاد الكلي وتعزيز النمو الشامل بدأها برنامج الحكومة بداية مشجعة. ويتوقع فريق صندوق النقد أن يبلغ عجز القطاع العام مجتمعاً نسبة 0,6 % من الناتج المحلي الإجمالي، وهو ما دون الـ5,0 % من الناتج المحلي الإجمالي المستهدفة في العام 2016. وهذا الأداء إنما يعكس إلى حد كبير تحسن ظروف شركة الكهرباء الوطنية، ونوعاً ما عجزاً متوقعاً أضعف في سلطة المياه الأردنية، مع سير العجز الحكومي بشكل واسع ومتناسق مع تصورات وتقديرات البرنامج. وكنتيجة لذلك، من المتوقع للدين العام أن يصل إلى 95,1 % من الناتج المحلي الإجمالي في 2016، متجاوزاً نسبة الـ94,4 % المستهدفة، وذلك كنتيجة لانخفاض معدل النمو الاسمي للناتج المحلي الإجمالي.

وتم إحراز تقدم كبير نحو تنفيذ المعايير الهيكلية، بما في ذلك نشر استراتيجية إدارة الدين وإعداد دراسة حول دعومات الطاقة، فضلاً عن تبني آلية تعديل تعريفات الكهرباء. ومع ذلك، تكبدت الإصلاحات المهمة الأخرى، مثل قانون التفتيش لخفض التكاليف المرتبطة بالأعمال ونشر دراسة الدعم في قطاع الكهرباء، واجهت تأخيرات كثيرة وهي في ضوء ذلك تحتاج إلى أن تنفذ على وجه السرعة لتعزيز الشفافية وظروف العمل.

وبالنظر إلى العام 2017، فمن المهم أن يتم تنفيذ الإصلاحات المالية من أجل دعم الأوضاع المالية من خلال تدابير تعزير الإيرادات والإنصاف.

وفي هذا السياق، تضع السلطات لمساتها الأخيرة على تفاصيل إصلاح إطار عمل الإعفاءات الضريبية للضريبة العامة على المبيعات والرسوم الجمركية، التي تعد خطوة في الاتجاه الصحيح. وينبغي لهذا الإصلاح أن يساعد في توسيع القاعدة الضريبية بينما يسد جزءاً جيداً من الفجوة المالية التي تبلغ نسبتها 3 % من الناتج المحلي الإجمالي المقدرة للعام 2017-2018. ومن المتوقع لإصلاحات أخرى، مثل ضريبة الدخل والاعتماد الأكبر على مشاركة القطاعين العام والخاص في مشاريع الاستثمار، أن تساهم أيضاً في سد الفجوة خلال العام 2019. ومن أجل المحافظة على تقدم إصلاح إطار عمل الإعفاءات الضريبية وفقاً للخطة الموضوعة، وفي ضوء مخاطر عدم الامتثال للضريبة، ينبغي أن يكون أي تخفيض لمعدل الضريبة العامة على المبيعات (الذي يبلغ حالياً 16 %) تدريجيا في السنوات المقبلة، وأن يتم أخذه بالاعتبار فقط في حال كانت هناك إشارات واضحة على أن غلة الإيرادات تتماشى مع التوقعات. ويجب أن يضمن الإصلاح أيضاً حماية الشريحة متدنية الدخل من السكان من التكاليف الأولية للتخلص من الإعفاءات خلال العام 2017، المتماشية مع أهداف تعزيز الإيرادات الخاصة بالبرنامج.

وأشار البيان إلى أن مشروع قانون الموازنة العامة للعام المقبل، الذي يجري وضعات اللمسات الأخيرة عليه، ينبغي أن يتسق على نطاق واسع مع هذه الأهداف. وتقترح المعلومات الأولية أن يقدم مشروع القانون المذكور برنامجاً مالياً للعام 2017 يتماشى مع ضبط الأوضاع المالية الذي يهدف إلى تحقيقه برنامج تسهيل الصندوق الممدد. وسوف يكون من الحاسم بالنسبة للميزانية إدراج الاعتمادات للتعامل مع المتأخرات المستحقة المتزايدة، خاصة بالنسبة للصحة، والتي تدعمها الآليات من أجل استهداف أفضل النفقات ذات الصلة بالأمر. وبالإضافة إلى ذلك، يعتبر تقديم التقديرات حول النفقات الضريبية خطوة مهمة لتحسين الشفافية وتقدير تكاليفها الكبيرة على الاقتصاد.

ومن جهة أخرى، وفقاً للبيان الختامي، سوف يكون التقدم في ضبط الأوضاع المالية أساسياً في الحفاظ على الأوضاع النقدية التي تدعم الاقتصاد. وقد تمكن البنك المركزي الأردني ببراعة من إدارة الظروف النقدية في السنوات الأخيرة، مساعداً في إنعاش وتوسيع آفاق نمو الائتمان للقطاع الخاص. وعند التطلع إلى المستقبل، سوف تواصل سياسة البنك المركزي الأردني في الارتكاز على الارتباط بسعر الصرف، وفي توخي الحذر في تحقيقها التوازن للحاجة إلى الحفاظ على الظروف الملائمة والداعمة للاقتصاد، في ضوء التضخم المكبوت والاحتياطيات المريحة ودولرة الودائع المنخفضة، ضد الحاجة إلى الحفاظ على مخزون من الاحتياطيات المريحة وحسب. ولا يرى فريق الصندوق أي إمكانية أخرى لتخفيف الظروف النقدية، مع ميل التوازن بين المخاطر نحو التشديد التدريجي، لاسيما في ضوء التشديد المتوقع للموقف النقدي في الولايات المتحدة. ويمكن لمعالجة نقاط الضعف التي طال أمدها في المالية العامة أن يساعد في الحفاظ على الجدارة الائتمانية في الأردن، وكذلك المساعدة في تعزيز القدرة التنافسية للاقتصاد الوطني، وبالتالي تيسير الدور الذي يلعبه البنك المركزي الأردني في الحفاظ على ظروف نقدية داعمة ومواتية.

وقد أدت الحكومة أداء جيدا أيضاً على صعيد التعامل مع الصعوبات في قطاع المياه. ويجري في الوقت الراهن وضع اللمسات الأخيرة على خطة العمل الرامية إلى تخفيض خسائر المياه على المدى المتوسط، وهي الخطة التي تتوقع الحكومة أن يتم تقديمها قريباً إلى مجلس الوزراء. ويتم حالياً إمعان النظر في العديد من الإجراءات التي تتعلق بجانبي الإيرادات والتكاليف، بما فيها إجراءات تخفيض استخدامات المياه غير القانونية و"غير المربحة" (وكذلك الخسائر ذات العلاقة بالبنية التحتية)، وتركيب العدادات، والكفاءة الأفضل والأكبر، فضلاً عن تعزيز وزيادة الاستثمار في مصادر الطاقة المتجددة للحد من تعرضها للتغييرات في تعريفات الكهرباء، وتشييد محطات ضخ مياه جديدة ومشاريع البنية التحتية الهادفة للحد من فقدان المياه. ويرى فريق الصندوق أن هناك حاجة لتقييم مخاطر تعريفات المياه على أن تكون استباقية لاحتمالية ارتفاع تعريفات الكهرباء في السنوات المقبلة.

ووفقاً للبيان الختامي، يبقى النظام المالي الأردني دعامة استقرار مهمة للاقتصاد الوطني، وتحافظ الإصلاحات الجارية حالياً على إبقائه مرناً أمام الصدمات بواقع الحال. ويبقى النظام المصرفي في رسملته جيدا ومربحا، ويتمتع بنوعية أصول جيدة أيضاً، خاصةً عند مقارنته بغيره من الأنظمة المصرفية الأخرى في المنطقة. وكنتيجة لذلك، تعتبر رسملة النظام المصرفي الأردني مرنةً جداً أمام مجموعة واسعة من الصدمات الكبيرة. ومع ذلك يقترح اختبار التحمل الأخير الحاجة إلى مراقبة التأثير المحتمل لمعدلات الفائدة الأعلى والزيادة السريعة في القروض السكنية. ويمكن للظروف الراهنة الصعبة التي تواجه الاقتصاد أن تفاقم وتؤدي إلى صدمات شديدة جديدة وطويلة الأمد، مثل مواصلة النمو المنخفض ومعدلات الفائدة المرتفعة بشكل لا يُعقل، وأن تؤثر على جودة ورسملة الأصول في النظام المصرفي بواقع الحال. ومع ذلك، سوف تواصل المستويات المرتفعة للرسملة والأرباح، الخاصة بالنظام المصرفي، في توفير مخزن مؤقت مهم للتعامل مع هذه الصدمات. ومع التحرك إلى "بازل 3"، كانت الحكومة اختارت إضافة مخزن رأس مال من 1,5 % للحفاظ على مرونة النظام المصرفي. وربما تود الحكومة أيضاً أن تأخذ في اعتبارها إجراء تحديث لبرنامج تقييم القطاع المالي للعام 2008 خلال السنتين المقبلتين.

وعلى صعيد آخر، يرتكز برنامج السلطات على الإصلاحات الهادفة إلى تيسير الوصول إلى التمويل، وتحسين بيئة الأعمال، بالإضافة إلى توفير ظروف أفضل في سوق العمل. وتعتبر هذه الإصلاحات مكملة رئيسية ترمي إلى تخفيض تكاليف الإنتاج وتعزيز مستوى إنتاجية شركات القطاع الخاص، خاصة الشركات صغيرة ومتوسطة الحجم.

ويجري العمل الآن على تطوير استراتيجية دمج مالي لتوفير الوصول إلى التمويل على مستوى الاقتصاد ككل. وهناك نطاق واسع للأردن حتى يحسن آلية الوصول إلى التمويل ويزيد روح التآزر مع التعميق المالي والتنمية الاقتصادية. وينبغي أن تساعد التسهيلات الائتمانية الجديدة، والعمل الجاري في إنشاء مكتب إئتمان جديد، جنباً إلى جنب مع ضرورة سن قانون المعاملات المضمونة الذي طرح في العام 2014 وما يزال في البرلمان دون اتخاذ قرار بشأنه، في تحسين تقييم مخاطر الائتمان ومتطلبات الضمان وتخفيض تكاليف الاقتراض في السنوات المقبلة. وفي ضوء تجارب دول أخرى في منطقة الشرق الأوسط وشمال أفريقيا (مينا)، تعتبر مواصلة جهود التخلص من العقبات الإدارية، فضلاً عن توسيع الخدمات المالية الرقمية ودعم الشباب والنساء في الوصول إلى التمويل، أموراً حاسمة في تسريع الإندماج المالي.

وهناك أيضاً حاجة لمواجهة متطلبات البيروقراطية. وتشير المحادثات التي أجريت مع ممثلي قطاع الأعمال إلى أن هناك حاجة ماسة إلى تيسير العملية التنظيمية وتحسين الاستقرار القانوني وسيادة القانون، بالإضافة إلى سن قانون التفتيش.

وتعتبر التدابير الشاملة أيضاً مطلوبة لتوفير فرص توظيف أكبر للأردنيين. وعلى الرغم من أن فريق صندوق النقد وجد التدابير المتبعة لتمكين الوظائف ذات الدوام الجزئي مشجعة وكذلك تشجع لفكرة فتح مرافق لرعاية الأطفال أيضاً، رفع ضغط تواجد اللاجئين في سوق العمل التكلفة النسبية للتوظيف الرسمي، الأمر الذي أثر على الأردنيين والشركات الصغيرة بشكل غير متناسب بدوره. ومن هنا، يمكن للإصلاحات أن تساعد في تخفيض تكلفة العمل، فمثلاً يمكن لخفض الاشتراكات في الضمان الاجتماعي أن تخفف هذا التأثير وتساعد في تعزيز إضفاء طابع رسمي على الوظائف خاصة بين الشباب والنساء. ويساور فريق الصندوق، من جهة أخرى، قلق يتعلق بأن تفضي مقترحات توفير تأمين الرعاية الصحية للقطاع الخاص في المؤسسة العامة للضمان الاجتماعي إلى معدلات اشتراكات أعلى، وأن يؤثر أيضاً على الوظائف الرسمية. وهناك أيضاً حاجة إلى تمكين القوانين لتيسير تأسيس مرافق رعاية الأطفال وتعزيز "المراكز" المدعومة علناً للشركات صغيرة ومتوسطة الحجم.